De la surveillance administrative au contrôle interne, en passant par l’audit

Par le commissaire général (2S) Pierre Ferran

Les anciens commissaires de l’air, qui n’ont pas exercé dans le commissariat des armées mais qui s’intéressent aux activités variées menées par le SCA, s’interrogent souvent sur ce que sont devenues les fameuses missions de « surveillance de l’administration intérieure » (par le commissaire de base puis le CSP) et de « surveillance administrative » (par la direction régionale), qu’ils ont connues comme étant l’un des fleurons des attributions des commissaires de l’air. Voici la réponse, tant attendue, apportée par le président de l’AMICAA, fin connaisseur des évolutions juridico-administratives de l’administration militaire.

Nul doute que cet article sera source de nombreux commentaires de nos membres, qui ne manqueront pas d’enrichir la réflexion, et que nous serons ravis de diffuser.

La surveillance administrative, une attribution du commandement.

Le cre gal Perret en Indochine

Adoptée à la suite du rapport Bouchard (1)  pour tirer les conséquences de la défaite de 1870, la loi du 16 mars 1882 sur l’administration de l’armée place l’administration militaire sous la responsabilité du commandement, auquel elle confie également sa surveillance. Ainsi naît la surveillance administrative des corps de troupe.

L’armée de l’air, créée en 1934 (2), reprend cette organisation pour son administration. Le commandement délègue l’exercice de la surveillance administrative des bases aériennes à des commissaires de l’air, chaque base aérienne faisant l’objet d’une visite annuelle de surveillance.

Plan Armées 2000 : unification de la surveillance au sein des forces armées.

Le cre gal Le Forestier en inspection

Considérant comme « largement dépassé »(3) le dispositif issu de la loi de 1882, le décret n° 91-669 du 14 juillet 1991 portant organisation générale des services de soutien et de l'administration au sein des armées et de la gendarmerie a notamment entendu procéder à l'unification des principes d'organisation de l'administration militaire (4).

En application de ces dispositions, un arrêté du 31 janvier 1992, puis un arrêté du 26 juin 1997 relatif à la surveillance administrative et technique au sein des armées, de la gendarmerie nationale et des services interarmées sont venus donner une définition commune de la surveillance administrative, qui est de « s'assurer que les besoins des formations sont satisfaits conformément aux dispositions législatives et réglementaires. »

Dans le même temps, adoption de l’audit comme méthodologie de la surveillance. 

Déjà, au début de 1988, la direction centrale du commissariat de l’air (DCCA) avait décidé de faire évoluer la surveillance de l’administration et de la rénover en recourant aux méthodes de l’audit, notamment en formant les commissaires participant aux visites. Pour conduire cette évolution, la DCCA avait fait appel au cabinet d’audit Barbier, qui représentait alors en France le cabinet américain Andersen, aujourd’hui disparu.

Cette surveillance administrative rénovée est mise en œuvre à partir de 1991. La surveillance administrative repose désormais sur une évaluation préalable des risques spécifiques à chaque base aérienne permettant de sélectionner les domaines à auditer en priorité.

LOLF, Plan « Air 2010 » puis interarmisation.

le cre gal Thiriot à Toul

La bascule en mode LOLF (5) du ministère de la défense à partir de ses budgets 2005 (présentation du budget) et 2006 (construction budgétaire) a conduit à la création d’un comité ministériel d'audit comptable et financier (6), chargé de définir la politique d'audit du ministère de la défense. Une instruction ministérielle du 13 décembre 2007 (7) organisait alors un premier dispositif de contrôle interne comptable.

Dans le même temps, l’armée de l’air développait son plan « air 2010 » (8). Ce plan s’est notamment traduit, en 2008, par la disparition des deux régions aériennes (Nord et Sud), au sein desquelles s’exerçait la surveillance administrative des bases aériennes, d’une part, et d’autre part, par la création du service de l’administration générale et des finances de l'armée de l'air (SAGF)(9), successeur du commissariat de l’air, et de son service d’audit de l’administration et des finances (SAAF).

Le 1er janvier 2010, le service du commissariat des armées (SCA), service de soutien interarmées relevant du chef d'état-major des armées, succédait au SAGF, au commissariat de l’armée de terre et au commissariat de la marine (10). A la même date, était créé au sein du SCA le centre d'audit administratif et financier (CAAFI) à partir du SAAF précité et des structures d’audit des commissariats de l’armée de terre et de la marine (11).

Peu de temps auparavant, en octobre 2009, l'inspecteur des armées (IdA) se voyait confier la direction de l'audit interne dans les armées (12).

De la surveillance administrative au contrôle et à l'audit internes de l'État.

Le cre gal Arin en visite
de surveillance à Romilly

La décision de renforcer la politique d’audit interne de l’État est prise en 2010, dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Est ainsi publié le décret n° 2011-775 du 28 juin 2011 relatif à l'audit interne dans l'administration, qui prévoyait la mise en œuvre, dans chaque ministère, d’un dispositif de contrôle et d’audit internes (13) :

- le contrôle interne regroupe l'ensemble des dispositifs (14) visant à évaluer et maîtriser les risques liés à la réalisation des objectifs des politiques publiques relevant du ministre ;

- l'audit interne est défini comme une activité exercée de manière indépendante et destinée à s'assurer de l’efficacité des dispositifs de contrôle interne.

Ce décret prévoit toutefois qu’au sein du ministère de la défense, le contrôle interne est mis en œuvre sous l’autorité du chef d’état-major des armées (CEMA), du délégué général pour l’armement et du secrétaire général pour l’administration (15).

Un arrêté du 9 août 2011 (16) crée le centre d’audit des armées (CAA) relevant du CEMA et fusionnant la division audit de l’IdA et le CAAFI (17).

Le cre gal Guillemard
en inspection à Toul

La surveillance administrative disparaît alors. L’arrêté du 26 juin 1997 est abrogé en juillet 2014 (18) et le décret n° 2015-211 du 25 février 2015 relatif à l'organisation du soutien de la défense et portant réforme du commandement organique territorial prévoit que : « Au titre de la maîtrise des risques liés à leurs activités, les autorités de commandement et les directeurs de service mettent en œuvre, dans leurs domaines de compétences, un dispositif de contrôle interne, évalué dans le cadre de leur audit interne. (19)»  

Le comité ministériel d'audit interne succède en mai 2015 au comité ministériel d'audit comptable et financier (20).

La division « contrôle et audit des armées », rattachée au major général des armées, succède au CAA en 2016 (21), puis intègre l’IdA en 2021, le commissaire général, directeur de l'audit interne des armées, devenant l’un des deux adjoints de l’inspecteur des armées (22).

Notes

(1) « Rapport à M. le ministre de la guerre fait au nom de la commission mixte chargée de préparer un projet de loi sur l’administration de l’armée » par Léon Bouchard, 1874.

(2) Loi du 2 juillet 1934 fixant l'organisation générale de l'armée de l'air (art. 6).

(3) Cf. rapport de présentation du décret n° 91-669 portant organisation générale des services de soutien et de l'administration au sein des armées et de la gendarmerie.

La loi du 16 mars 1882 a été définitivement abrogée par le décret n° 2003-49 du 16 janvier 2003 modifiant le décret n° 91-669 du 14 juillet 1991 portant organisation générale des services de soutien et de l'administration au sein des armées et de la gendarmerie.

(4) Rapport précité.

(5) Loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

(6) Arrêté du 11 octobre 2007 relatif à la création et au fonctionnement du comité ministériel d'audit comptable et financier.

(7) Instruction n° 18034 du 13 décembre 2007 relative au contrôle interne comptable au ministère de la défense.

(8) Audition du général Richard Wolsztynski, chef d'état-major de l'armée de l'air, sur le projet de loi de finances pour 2005, 10 novembre 2004, https://www.senat.fr.

(9) Arrêté du 28 novembre 2007 portant organisation du service de l'administration générale et des finances de l'armée de l'air.

(10) Décret n° 2009-1494 du 3 décembre 2009 portant création du service du commissariat des armées.

(11) « Les sigles nouveaux sont arrivés : CAAFI, CIC, ABCF ! Des élèves commissaires de l’air en immersion au CAAFI », Frédéric Sambuchini, octobre 2012, http://www.amicaa.fr/2012/10/les-sigles-nouveaux-sont-arrives-caafi.html.

(12) Arrêté du 27 octobre 2009 fixant les attributions de l'inspection des armées.

(13) Circulaire du Premier ministre n° 5540/SG du 30 juin 2011 relative à la mise en œuvre de l’audit interne dans l’administration.

(14) Y compris les procédures de "surveillance interne" (niveau commandant d’unité) et de "surveillance de l'administration intérieure" (niveau commandant de base, déléguée au commissaire de base puis au CSP, au CST et au médecin-chef) mises en œuvre auparavant sur les bases aériennes.

(15) Le décret du 28 juin 2011 est remplacé par le décret n° 2022-634 du 22 avril 2022 relatif au contrôle et à l'audit internes de l'État.

(16) Arrêté du 9 août 2011 portant création du centre d'audit des armées.

(17) Réponse à la question écrite n° 3069, publiée au Journal officiel du 1er novembre 2016 (page 9116).

(18) Arrêté du 9 juillet 2014 portant abrogation de textes.

(19) Article R. 3231-11 du code de la défense.

(20) Arrêté du 7 mai 2015 relatif à la création et au fonctionnement du comité ministériel d'audit interne, abrogé par l’arrêté du 5 septembre 2018 relatif au comité ministériel d'audit interne.

(21) Arrêté du 22 décembre 2016 modifiant l'arrêté du 20 mars 2015 portant organisation de l'état-major des armées et fixant la liste des commandements, services et organismes relevant du chef d'état-major des armées ou de l'état-major des armées et modifiant ou abrogeant divers arrêtés.

(22) Arrêté du 3 décembre 2021 relatif aux attributions de l'inspection des armées et modifiant divers arrêtés intéressant le ministère de la défense.