Libre-propos de jacques Primault (ECA75)
Ce (libre) propos se limitera toutefois à la période 1970-2009, celle dite de « plénitude », après une première période de « construction et de montée en puissance » (1942-1970), qui pourra également faire l’objet d’analyses ultérieures.
Mais comment juger de la « qualité d’un service » sans être taxé de défense pro domo ? Par chance, la recherche universitaire et la doctrine en sociologie de l’administration publique comme en sciences du management de la qualité du service ont su définir des « critères » sur ces sujets-là (1). Nous reprendrons ici les 5 critères les plus souvent cités, en les rapprochant de la pratique vécue de 1970 à 2009.
En complément à ces critères, le rédacteur a souhaité donner une vision à 360°, en confrontant son analyse à divers témoignages extérieurs, dans l’esprit des « retours clients » bien connus dans les systèmes de normalisation.
Critère 1 : une très bonne connaissance du milieu pour comprendre les problèmes rencontrés et les attentes du demandeur (commandement)
Ce premier critère interroge sur la place du service du commissariat de l’air dans l’armée de l’air de l’époque. A l’examen, il apparaît que cette place découlait d’une double conjonction historique, d’ailleurs source de contradictions potentielles : un positionnement découlant du rapport Bouchard et de la loi de 1882, et une modernité marquée par la jeunesse de ce service (1942) au sein d’une armée de création encore récente (1934), à la différence de l’armée de terre et de la marine.
Sur le volet institutionnel, il n’est pas douteux que le commissariat de l’air aura été un bon élève dans l’application, sans a priori ni préjugé, des principes de la loi du 16 mars 1882 sur l’administration de l’armée, notamment l’autorité et la responsabilité du commandement, et la subordination de l’administration au commandement.
Bon élève, non pas par opportunisme mais grâce à la vision prospective des premiers directeurs centraux par rapport à l’intérêt supérieur de l’armée de l’air. Ces directeurs ont eu, en effet, le courage de s’exonérer, peu à peu, des pesanteurs d’organisation liées à la culture d’origine des premiers commissaires-ordonnateurs de l’air, issus de l’intendance.
Cette immersion progressive du commissariat de l’air - et de chaque commissaire pris individuellement - dans l’ensemble constitué par l’armée de l’air s’est renforcée au tournant des années 70 avec l’affectation des commissaires sur les bases aériennes, sur l’impulsion modernisatrice du commissaire général Daume (2). L’expression « faire corps » trouvait parfaitement à s’appliquer vis-à-vis de l’armée de l’air.
« Parties intégrantes de notre grande famille, les commissaires de l’air ont été, en toutes circonstances, à nos côtés, sur nos bases aériennes ou sur les théâtres d’opérations, faisant preuve d’un professionnalisme qui n’est plus à démontrer. Ils ont occupé et occupent encore des responsabilités importantes, à tous les niveaux de la structure de commandement de l’armée de l’air. »(Général Denis Mercier, ancien CEMAA, avril 2013)
La modestie ajoutant au mérite , un commissaire de base (futur DCCA) écrivait en 1981 : « Les seuls mérites du commissaire de base, sous l’autorité du commandant de base, ont été d’obtenir, sans heurt, l’adhésion de chacun aux transformations envisagées afin d’assurer la mise en commun de toutes les ressources pour le bien de la collectivité ».
Le commissariat de l’air a donc pleinement répondu à ce premier critère d’évaluation (expertise et connaissance du milieu), grâce à une organisation matricielle sur les deux axes suivants :
• d’une part, une formation initiale de haut niveau à Salon (qui plus est ouverte sur l’université, notamment en comptabilité et en histoire militaire-sécurité-défense) ;
• et, d’autre part, un maillage efficace sur le terrain, enregistrant en permanence les attentes des personnels de l’armée de l’air, au travers du réseau des commissaires de base (et des commissaires adjoints en 2004), des commissaires placés près des grands commandements et des chefs des établissements ravitailleurs.
Critère 2 : La compétence et l’expertise pour réaliser avec fiabilité, rapidité et sécurité le service/produit attendu
Le commissariat de l’air et ses membres (commissaires, officiers, sous-officiers de la « gestion 70 » et personnels civils) ont fait preuve, à maintes reprises et dans beaucoup de domaines, d’un haut niveau de professionnalisme. Limitons-nous à quatre zooms sur cette période 1970-2009 :
- La réussite du soutien commissariat apporté dès les premières missions extérieures (Tchad, Sahara occidental) avant qu’elles ne deviennent plus standardisées (OPEX) à partir de la première guerre du Golfe. Les bases aériennes et les établissements ont toujours répondu aux besoins urgents en soutien commissariat exprimés par le commandement ;
- L’efficacité reconnue du commissariat (SACA) en matière de transports aériens, aussi bien en transport de fret (depuis les premières opérations au Tchad et au Sénégal), affrètement d’assistance en escale et paiement de redevances aéroportuaires qu’en transport de personnes par voie aérienne civile. En 2004, le SACA a une nouvelle fois démontré son savoir-faire en développant avec succès pour le ministère l’important projet TACITE (transport aérien civil traité électroniquement);
La confiance n’empêchant pas le contrôle (3), les vérifications des comptes et surveillances (interne et administrative), héritées de la loi du 16 mars 1882, ont toujours été exécutées dans l’esprit et la lettre de la réglementation, mais sans exclure la part de conseil et d’accompagnement requise par l’objectif opérationnel. Il n’est pas surprenant que les commissaires de l’air se soient parfaitement coulés, à partir des années 90, dans les démarches innovantes de contrôle de gestion et d’audit.
Le commissariat de l’air a répondu sans faute à ce second critère d’évaluation, en respectant ses engagements à la satisfaction du commandement.
Critère 3 : La serviabilité, la disponibilité et la mobilisation
Un ancien directeur central avait coutume de dire que l’essentiel de la mission du commissariat de l’air était d’être « au service » des hommes et des femmes de l’armée de l’air.
Il est reconnu que le commissariat, particulièrement au moment du lancement de nouvelles mesures, a toujours eu le souci d’aider le « bénéficiaire », de l’accompagner et de lui apporter toute l’attention nécessaire. Parmi les nombreux exemples, on citera évidemment les domaines de la solde et des matériels (de campagne ou de restauration), avec notamment les équipes mobiles créées au sein des établissements ravitailleurs apportant un soutien au plus près et au plus vite. On rappellera également l’accompagnement apporté par le SETAMCA (puis SELOCA) au sein des unités opérationnelles pour suivre l’expérimentation fine de nouveaux effets PN ou PNNS (notamment au moment de la création d’articles temps chaud, avec le développement des interventions extérieures).
C’est tout naturellement que le commissariat a souhaité rationaliser cette pratique d’accompagnement, en diffusant en 2003 une charte de qualité du service, axée sur la satisfaction des usagers et l’amélioration continue des procédures.
« La participation du commissaire de base à l'accomplissement des missions, en ayant « ce qu'il faut, juste ce qu'il faut et quand il faut », est essentielle et nécessite une connaissance parfaite des impératifs opérationnels et des besoins véritables. Les mises en place judicieuses de mobiliers, d'effets d'habillement et de fournitures diverses concourent à la réalisation d'une meilleure qualité de la vie. Il est fondamental pour le moral de « rendre la vie commode et les gens heureux ».(colonel Lacaze, ancien commandant de la base 705 de Tours, 1983)
Critère 4 : La créativité, l’innovation, la force de proposition
Du fait même de sa création « tardive » (1942) par rapport à l’intendance et au commissariat de la marine, le commissariat de l’air a pu faire évoluer certaines pratiques et organisations administratives traditionnelles. Bénéficiant de toute la confiance du commandement, le commissariat a pu anticiper plus facilement de nombreuses évolutions techniques et managériales.
Les directeurs centraux, à partir des années 60, ont d’abord eu la perspicacité de placer au sein d’un « bureau organisation » de la direction centrale de jeunes commissaires de recrutement direct qui ont insufflé un nouvel état d’esprit, ouverts aux nouvelles pratiques du secteur privé voire s’inspirant de l’air du temps (main stream dirait-on aujourd’hui). Une telle posture était cohérente avec la modernité de l’armée de l’air.
Sur le sujet de la féminisation des effectifs, le commissariat de l’air aura été le premier – par rapport à l’intendance et au commissariat de la marine - à ouvrir ses rangs aux femmes, dès 1977.
Cette réforme étalée sur 10 ans a produit les meilleurs résultats d’une part sur la qualité et la variété des repas (même si l’adhésion n’est jamais unanime en la matière) et, d’autre part, sur la maîtrise des coûts. Les réformes se sont poursuivies dans les années 90 et 2000 avec le développement des « mess mixtes » - le commissariat ayant anticipé la suspension du service militaire en 2001 et la baisse des effectifs -, la démarche HACCP (4) ou encore la création en 1997 du centre de production alimentaire de l’air à Bordeaux (certifié ISO 9001 en 2003).
Autre rupture culturelle, le commissariat n’a pas hésité à nouer des contacts avec de grands groupes de restauration (Jacques Borel notamment), en adaptant le meilleur de leurs méthodes et de leurs formations. En matière RH également, le commissariat de l’air a été force de proposition (voire de persuasion) en étant à l’origine, avec l’aide de la direction du personnel de l’armée de l’air, de la création d’un nouveau corps, jugé nécessaire pour les services de restauration, les aide- spécialistes engagés locaux (ASEL puis ASRL, aujourd’hui MTA).
En complément à la restauration, l’hébergement des cadres a également été profondément revu à partir des années 80, avec un plan de rénovation structuré, intégrant des aménagements et du mobilier fortement inspirés, là aussi, de l’hôtellerie privée (fonctionnalités, décoration, télévision dans les chambres,..)
Le service a également été le premier à la fin des années 70 à casser les codes en usage sur le caractère nécessairement « spécifique » des effets militaires et à recourir aux effets du commerce, qu’il s’agisse des effets de sport ou de certains effets en cession. L’impact de l’image renvoyée par les personnels a été très positif, et a pu jouer à la marge sur le moral (image d’une armée jeune, dynamique, bien en phase avec la société).
L’habillement n’a pas cessé d’évoluer dans les années 90 avec la création de nouveaux articles (parka bleue, blouson bleu, chemises et chemisettes blanches, facilitant un rapide changement de tenue travail-sortie), jusqu’à l’évolution finale - révolutionnaire au regard de l’histoire - du pull-over remplaçant le blouson de battle dress. L’esprit de modernité opérationnelle continuait à souffler.
Même si l’innovation a parfois été contrainte par les évènements, le commissariat de l’air a toujours su tirer parti de ceux-ci. Ainsi, sur la problématique sensible régie/externalisation, le commissariat a su anticiper dès la fin des années 90 la disparition programmée des appelés en axant clairement sa politique sur l’externalisation et, au même moment, en montant en compétence sur les marchés publics, avec la création des Structures locales d’achats et de mandatement (SLAM), copiées plus tard par tout le ministère avec les plateformes d’achats (les fameuses PFAF).
Ces quelques exemples montrent aussi - en filigrane - que la créativité et l’innovation ont nécessité courage et volonté de la part des directeurs successifs et un pouvoir de conviction auprès du commandement, car toutes ces nouveautés remettaient en cause une certaine routine !
Critère 5 : Le meilleur prix, l’efficience
Si le commissariat de l’air a su faire preuve de créativité et répondre aux attentes de l’armée de l’air, il a également su gérer des budgets sous contrainte, en privilégiant l’efficience plutôt que le moindre coût systématique.
Les réformes évoquées précédemment (restauration, habillement) n’ont pu être lancées qu’après des analyses financières globales, portant à la fois sur l’investissement de départ et sur les économies attendues dans la durée. Cette pratique a été particulièrement marquée pour la restauration, où une bonne synergie avec la direction de l’infrastructure a permis de financer de nombreuses restructurations, parfois lourdes.
Dans le même esprit, l’informatisation des procédures de programmation des commandes d’habillement, de gestion des stocks d’habillement (interfacée entre les établissements et les bases) a permis de faire d’importantes économies d’échelle à partir des années 80.
Au tournant du siècle, le commissariat a évidemment été un élément moteur pour la mise en œuvre, dans son domaine, des directives gouvernementales de modernisation : les centres de responsabilité déconcentrés (CRD) avec l’ouverture aux comptabilités générale et analytique, ou encore la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), orientée vers la performance et les résultats, dans le prolongement logique des actions déjà menées au quotidien depuis 30 ans par le commissariat de l’air.
De même, en 2004, le commissariat a apporté sa contribution à l’implantation du progiciel budgétaire Accord, avec réussite, malgré les difficultés de démarrage propres à un système interministériel complexe.
Au début des années 2000, le commissariat s’est inscrit dans les développements interarmées, bien au-delà de la coordination des trois commissariats, avec des projets lourds tels que Louvois, l’établissement public d’approvisionnement des armées en denrées alimentaires ou encore les directions du commissariat d’outre-mer.
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Fin 2009, au moment de sa disparition, le commissariat de l’air avait prouvé à maintes reprises, en externe et en interne, qu’il avait joué un rôle moteur dans beaucoup de domaines. Il avait parfaitement « fait le job », grâce à l'engagement de tous.(1)Parasuraman, Berry et Zeithaml (USA) : «Ten Determinants of service quality » 1985, puis « Five dimensions of service » 1991 ; Fitzgerald, Brignall, Johnston, Silvestro et Voss (GB) : douze facteurs de qualité de service (1990, repris en 1991) ; Venetis (1996) : cinq dimensions de qualité de service pour les services professionnels ; C. Mellac (1997) échelle de mesure de la satisfaction des clients de services complexes, en six dimensions ; thèse de Véronique Malleret - Les systèmes de mesure de la qualité dans les entreprises de service
(2)« Le devenir du commissariat de l’air » (Forces Aériennes Françaises décembre 1970)
(4) Hazard Analysis Critical Control Point
(nos lecteurs sont invités à réagir ou à compléter les propos de l'auteur, dans une démarche d'enrichissement de la réflexion collective)
